财政预算产生

现代财政预算制度最早出现于英国。英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地。在14-15世纪，新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权。他们要求政府的各项收支必须事先作计划，经议会审查通过后才能执行，财政资金的使用要受议会监督，以此限制封建君主的财政权。欧美其他国家财政预算制度的确立相对较晚。以美国为例，早期的宪法中并没有关于预算制度的规定，直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支，但这时的财政收支报告只是一个汇总的情况而已。美国南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支问题。1908－1909年，美国联邦财政收支连续出现赤字，才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后，美国国会在1921年通过了《预算审计法案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。

由此可见，资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。只有在新兴资产阶级作为一股强大的政治力量出现在历史舞台以后，王室财政与国家财政才有可能彻底分开，也才有可能通过议会控制国家的全部财政收支，编制财政计划。因此，预算制度既是政治民主化进程的一个结果，也是实现政治民主化的基本手段。

加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。随着社会生产力的发展和政府职能的扩展，财政分配规模日益扩大，不仅财政收支项目增多，而且收支之间的关系日益复杂化。财政收支的复杂化，客观上要求加强对财政活动的计划和管理，要求制定统一的财政预算制度。因此，预算制度既是管理技术科学化进程的一个结果，也是推进财政管理技术科学化的基本手段。

财政活动的货币化，也是财政预算产生的必要条件。商品经济发展到一定程度之后，货币关系渗透到整个再生产领域，财政活动完全货币化。只有在财政活动货币化的条件下，全部财政收支才能统一反映在一览表（即平衡表）中，才能完整地反映国家财政活动，才有利于议会的审议。

总之，预算制度形成和发展的历史，就是"德""赛"两"先生"深入财政管理的历史写照。

财政预算也称为公共财政预算，是指政府的基本财政收支计划，是按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中，以清楚反映政府的财政收支状况。透过公共财政预算，可以使人们了解政府活动的范围和方向，也可以体现政府政策意图和目标。

预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。它作为一种管理工具，在日常生活乃至国家行政管理中被广泛采用。就财政而言，财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。

财政预算由一般财政收入和财政预算支出组成。财政预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；财政预算支出是指部门及所属事业单位的行政经费、各项事业经费、社会保障支出、基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用及其他支出。而基金预算收入是指部门按照政策规定取得的基金收入。基金预算支出是指部门按照政策规定从基金中开支的各项支出。

从形式上看，它是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中；从内容上看，它是对政府年度财政收支的规模和结构所作的安排，表明政府在财政年度内计划从事的主要工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金。与一般预算不同的是，财政预算是具有法律效力的文件。作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等等，都是以预算法的形式规定的；预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的。财政预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于民众的监督之下。

财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具。在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量或结构政策，用预算手段去弥补市场缺陷，谋求经济的稳定增长。

财政预算既是履行政府职责，反映社会经济发展目标的计划，同时又是限制政府收支的手段。因此，其基本特征有：

1、法定性。这不仅指财政预算的产生过程必须严格通过法定程序，而且指财政预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。

2、精细性。这是指财政预算的安排是详细的，有精确说明的，而且有相应的表式。也就是说，政府各项收支的来龙去脉都是清楚的，有根据的。

3、完整性。这是指政府收支都应在财政预算中得到反映，也就是说法规规定的预算收支都应列入财政预算。

4、时效性。财政预算的时效通常为一年。财政预算年度的划定各国不尽相同。中国的预算年度和公历纪年的自然年度保持一致。有的国家的预算年度采取跨年度制，如美国的预算年度从10月1日始至次年的9月30日止。财政预算在年度终了时应做出决算。

5、公开性。财政预算在本质上是反映公共需求和公共商品供给的计划。既然政府代表公众利益，财政预算就必须向公众公开，便于公众监督。这不仅有利于政府的清正廉洁，而且有利于预算效率的提高。

财政预算单式预算

单式预算制是将全部的财政收支汇编在一个统一的预算表之中。它的特点是：体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，能从整体上反映年度内的财政收支情况，便于了解财政收支的全貌；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。20世纪30年代以前，世界各国均采取单式预算制，他们认为，单式预算制符合"健全财政"的原则，在当时的历史条件下起到了监督与控制财政收支的作用。

财政预算复式预算

复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算，通常包括经常预算和资本预算。

经常预算是指财政经常性收支计划，由政府以社会管理者身份取得的收入（如一般税收）和用于维持政府机关活动、维护社会秩序、保障国家安全、发展文教科卫及社会公益事业的支出组成。资本预算是财政投资性收支计划，由政府投资性支出和各种专门收入来源组成。在资本预算中，经常预算结余和债务收入是其重要的收入来源。

财政预算绩效预算

绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。

绩效预算是美国于20世纪50年代推行的一种预算制度。第二次世界大战后，美国罗斯福"新政"告终，复式预算的控制问题引起了美国胡佛行政改进委员会的重视，该委员会提出了两个基本问题：其一，在财政预算主要的项目上，理想支出的最大数字应是多少？其二，如何通过立法机关有效和节约地执行被批准的项目？胡佛委员会受到了当时在美国一些大城市中盛行的和联邦政府中某些部门试行的绩效预算技术的影响，于1949年建议在联邦政府中采用绩效预算。

财政预算计划项目预算制

计划项目预算制（Planning-Programming-BudgetingSystem,简称PPBS）也源于美国。美国政府每年将数千亿美元巨款用于军费开支，1960年，美国经济学家道·希奇和麦克森所著的《核时代的国防经济学》一书探讨了国防经济的效率问题，并建议在军事设计上应将各种可行方案的成本与效益做出比较。1961年美国国防部长麦克纳马纳采纳了他们的意见，并建议在国防部试行计划项目预算。据分析，美国采取这种根据经费（投入）与效果（产出）的分析来编制国防预算，一年可节省几十亿美元。因此约翰逊政府于1965年决定在政府其他部门也推行这种预算制度。传统的预算支出是按照谁开支（即什么部门）和开支被安排到哪里（即人员经费、公用经费、设备开支等）去的方式安排的。这可以称之为投入预算设计。而在计划项目预算制中，支出按方案分类，并把各类方案尽可能和确认的政策目标相靠拢，因此可以冲破部门边界进行统一设计，同时把方案的结果和投入相联系，有利于提高预算支出的效率。

总之，计划项目预算制是在绩效预算的基础上发展起来的，它是依据国家确定的目标，着重按项目和运用定量分析方法编制的预算。

财政预算零基预算

零基预算（Zero-BaseBudget，简称ZBB）是美国企业界在60年代初采用的一种管理财务的形式，要求对每个项目每年初都要进行重新评估，以达到节省开支，有效使用资源的目的。

零基预算法是指预算方案的一切安排从实际需要出发，根据成本收益分析确定各项目支出数额，然后综合确定支出总体方案。零基预算法是针对传统的基数预算法提出来的，基数预算是以前一年的实际数或前几年平均数为基本依据来确定预算年度的支出方案，其特点为注重过去，不注重将来，注重历史因素，不注重发展因素，因而原有的一些不合理、不必要的支出得以继续保留，而适应新的发展需要的支出不易充分考虑进来，导致支出规模和结构的不合理，支出对象之间的利益不平衡，资金使用效益低下。零基预算法能较好地解决上述问题。

财政预算部门预算制

所谓“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。部门预算制是以编制部门预算为依托的一种预算资金管理制度。在部门预算制度下，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。

一国的预算是由各级政府的预算组成，而各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级政府的预算以及各级政府的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的《预算法》就明确规定，一级政府设一级预算。中国政府分五个级次：一是中央政府；二是省级政府（包括自治区和直辖市）；三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府）；四是县级政府（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。因此，中国的预算体系也由这五级预算组成。但有些不具备条件的乡级政府经省级政府认定批准后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。

预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。在编制阶段（新预算年度开始之前），预算管理部门确定财政支出总额，再按部门确定最初的分配方案，各支出部门（职能部门）对最初方案提出反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批程序。在审批阶段，立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见，经立法机关批准后，成为正式财政预算，并成为具有法律效力的文件。在执行阶段，各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划，预算管理部门根据预算对政府所属的职能部门拨款，各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能。在决算阶段（预算年度结束之后），各职能部门和预算单位对执行结果进行总结，编制决算，经预算管理部门汇总后，交立法机关审计和审批。

在预算形成与执行的过程中，财政部门是编制预算、预算拨款和预算监督管理的政府职能机构。

预算的执行是指预算目标的实现过程。它有三个基本环节：组织收入、拨付支出、预算调整与平衡。

财政预算组织预算收入

预算收入的执行是预算收入的实现过程。各预算收入征收机关是执行主体，包括税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的过程中，征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划，不得随意增收或减收；征收的收入要直接上缴国库，不得截留、挪用；国库部门对组织的财政收入要及时收纳、划分和报解，按规定办理收入退库；征收机关、国库和预算管理机关之间要实时传递会计信息。

财政预算拨付预算支出

预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和政府所属的相关公共部门是支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付命令，国库要根据财政部门支付命令及时、足额拨款，以保证政府部门履行其职能。

财政预算预算调整

财政预算毕竟是一个收支计划，在实际执行的过程中，由于各种情况的变化，财政部门要不断地按规定进行预算调整，组织新的预算平衡。所谓预算调整，是指在预算执行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部门在进行预算调整时，所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。

财政预算国库预算收付

国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户全过程的监控制度。

作为财政预算执行的关键性制度，国库集中收付制度是市场经济国家如美、日、英、法、加等经合组织成员普遍采用的一种财政资金收付管理制度。

财政预算政府预算采购

政府采购(government procurement)是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。

政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法。它最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资本主义市场经济的发展，为解决经济和社会发展中不断出现的新矛盾，有关政府采购的制度建设和机构建设也不断完善，从而形成了现代政府采购制度。2100433B

财政预算审计的要求

要切实抓住财政预算审计的重点，审计工作中，必须注意以下几点要求：

认真总结经验教训，增强做好预算审计工作的信心和决心。

要取得中央和地方各级政府的关心、重视、支持、配合。

要坚持依法审计，实事求是的原则。

要坚持从微观着眼，为宏观调控服务。

要在深化审计内容上做文章，在提高审计报告质量上下功夫。

财政预算审计的重点

财政预算内容纷繁复杂，包罗万象，审计时不能轻重不分，平均使力，必须抓住关键，突出重点，根据财政预算的特点和要求，审计时，主要应从以下几方面人手：

(1)财政预算编制依据的审计。财政预算编制依据审计，是指对编制收支预算所适用的上年财政经济执行结果、当年经济事业计划和工作目标、政策因素以及支出定额标准等是否科学、合理、准确、真实，进行的专门审计监督，必须要有科学、合理、准确的依据。

①编制收入预算有无层层加码，难以为据。

②编制支出预算有无生产性、非生产性配套项目过多，计划难以适应。

③对财政支出定额或标准是否符合客观实际，有无标准过低、过高，造成预算依据难以适用等问题，进行认真审核，有针对性的提出建议，为上级决策部门修订合理标准或定额提供可靠的依据。

(2)预算财力安排顺序的审计。预算财力安排顺序的审计，是指对一定的预算财力，先安排什么，后安排什么，是否体现预算的性质和作用，反映政府活动的范围和任务进行的专门审计监督。预算财力安排顺序的问题，是一个政策性较强的问题，实践经验告诉我们，如果财力安排顺序不当，不仅会挫伤群众的积极性，而且妨碍国民经济和社会发展。因此，对预算财力安排顺序的问题必须进行认真审查。

(3)预算财力安排重点的审计。预算财力安排重点审计，是指对预算财力安排顺序确定以后，预算资金的具体项目安排，是否突出重点，兼顾一般，体现党和国家方针、政策，反映经济和发展规模的方向等，进行专门审计监督，在现有财力情况下，想达到主观需求是无法办到的，这是因为预算财力安排总是有限的，而实际需求，总是无限的，即：希望安排越多越好。而要解决这个需要与可能的矛盾，其根本途径是要处理预算财力安排重点的问题。因此，审计时应着熏看预算安排是否符合现行紧缩财政的措施，有无预算安排重点不突出，撒胡椒面的问题;是否从实际出发，注重效果，预算切实可行，有无该压的不压，不该压的硬压的问题;是否做到既要保证各项行政事业工作的顺利进行，又要有利于促进中央和地方经济发展需要来考虑;既要突出整体利益，又要对整体内部作具体分析，区别对待，有无一刀切的简单做法。如：预算支出安排从整体上要压缩行政管理经费，但对人头经费及必要的公用经费和业务经费不但不能压，而且要予以保证，需要真正压缩的应该是会议费、小车购置费等社会集团购买力等，以促进预算安排既确保重点，又兼顾一般的目的。

(4)预算财力安排结构的审计。预算财力安排结构审计，系指各项预算收支计划安排组成是否符合经济和社会发展现状，符合应占各经济成份的比重(比例)等，进行的专门审计监督。随着复式预算制度的推行，今后对预算财力安排结构是否合理的审查，应注意两方面：

一是审查各预算之间的结构是否合理。包括公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算及其他预算，有无相互挤占或比重(比例)关系不协调的问题。

二是审查每项预算的内部结构是否合理，有无安排不恰当，收支倚轻倚重的问题。目前复式预算已经推行，今后应随着这次改革的不断深化，努力探索新的审计方法，总结新的审计经验。

(5)预算安排留有后备的审计。预算安排留有后备的审计，是对预算收支计划安排中，是否坚持收支平衡、略有结余的原则，有无将预算财力全部安排分光、不留后备进行的专门审计监督。在编制预算中，一般要求收入预算不能满打满算，要留有余地，使收入来源真正稳妥可靠;支出预算要在收入预算范围内安排，而且不能全部分光，应留有一定后备，通常叫设置预备费。按国家预算要求，总预备费一般控制在可用财力的35%为宜，且不能动摇。因此，对预算安排留有后备的审计，应把握住上述要求，重点审查收入是否留有余地，有无算得很满;支出是否打得很紧，有无缺口;预备费是否真实可靠，有无虚假等问题。通过审计，找出预算安排不留后备的问题和原因，促使及早调整预算，确保实现收支平衡，略有节余。

审计形式的超前性

我国财政预算运行的基本过程包括财政预算编制、财政预算执行和财政决算等三个环节。按照这个运行顺序，从审计形式的角度称之为事前审计，即财政预算审计，事中审计，即财政预算执行审计;事后审计，即财政决算审计。因此，财政预算审计是整个财政审计的第一步，具有超前监督的性质。

审计任务的艰巨性

审计任务的艰巨性是由审计对象的特殊性所决定的。财政预算审计的对象是中央和地方各级政府的基本财政收支计划，它体现了一级政府组织的财政利益各种关系和经济、事业建设的状况。由于财政预算编制中涉及的每一项政策和数据，大都是上一级或本级党政领导决定的，因而每进行一步审计，都会触及到党政领导。从这个意义上讲，财政预算审计实质上是对一级政府的有关预算编制活动的经济监督。因此，审计起来比之企业及其它审计工作就显得难度更大，任务更艰巨。

审计范围的广泛性

财政预算审计包含着广泛的时间和空间范围。国家财政预算是由中央预算和地方总预算组成;省(自治区，直辖市)及计划单列市总预算又包含着所属各市(地、州)、县(市、区)各级财政总预算汇总组成;各级政府本级预算又包含着本级财政收支预算、主管部门汇总的行政事业单位预算、企业财务预算、基本建设财务预算等。由此可见，财政预算审计不仅包含着中央预算审计、地方预算审计，而且还包含企业、事业行政单位预算审计，有明显的广泛性。

审计内容的复杂性

为适应我国建立社会主义市场经济体制的需要，对传统的财政预算编制方式进行改革，变单式财政预算为复式财政预算以后，今后财政预算编制的内容会更加复杂，由此，审计的工作量也将大大增加。从财政预算内容上看，由过去单式预算只有一个总预算，将变为两个或两个以上的预算;从预算收支对应关系上看，由过去单式预算只有总收入和总支出一个对应关系，将变为各自预算收入对应各自预算支出的多个相对独立的收支对应关系;从预算科目、表格设计上看，将不能象单式预算那样把全部收支分别列于预算表上单一汇集平衡，而变为各个预算相对独立汇集反映等。由此也给我们广大审计人员今后的财政预算审计工作提出了更新、更高、更严的要求和标准。

审计依据的政策性

它主要表现在财政预算的本身就体现着党和国家的路线、方针和政策。体现着政府活动的范围和方向。一切预算编制的过程和管理活动都是按照有关的财经政策、财政财务制度进行的。这种财政预算自身较强的政策性，必然给财政预算审计依据上带来较强的政策性。然而，这些审计的依据，每个时期都会随着国家政治经济形势的发展和财政管理的需要有所调整和改进，都不是固定的和一成不变的。从这个意义上讲，财政预算审计的依据不仅具有较强的政策性，还具有变动的性质。这就要求审计机关和审计人员不断掌握新情况，学习新知识，适应新形势，增强审计工作应变能力、使财政预算审计工作沿着社会主义市场经济体制改革的进程不断发展，不断前进。

财政预算审计是一项原则性强，涉及面广，情况复杂，政策性强的工作。审计时，主要应从以下几方面入手：

财政预算编制的审计

国家财政预算由中央预算和地方总预算汇总组成。

(1)中央级总预算由中央各部门的单位预算，企业财务收支计划，税收计划，基本建设支出预算组成。包括当年中央预算收入和当年中央预算支出。中央财政预算在国家财政预算中占主导地位，它既担负着集中主要预算资金，保证重点建设和社会共同需要的责任，同时又负有调剂和平衡地方财政预算收支，统一计划，统一领导的责任。

(2)地方财政预算分为省(自治区、直辖市)级、市(地、州)级、县(市、区)级和乡(镇)级预算，地方财政总预算由本级预算和下一级的财政总预算组成。包括当年地方财政预算收入和当年地方财政预算支出。

(3)中央财政预算与地方财政预算、地方各级财政预算之间，财政预算资金的分配管理权限，收支范围的划分，是依据财政预算管理体制的规定办理的，预算管理体制是按照“统一领导、分级管理”的原则建立的，即按照中央规定，统一制定财政方针政策，统一制定财政规章制度，统一核定财政计划。地方财政预算实行分级管理有三个职权：地方各级政府对本级财政预算进行适当的调整，须报经同级人民代表大会或常务委员会审批;有权支配和使用本地区的机动财力;有权根据国家统一的政策、法令、制度，因地制宜制定本地区的具体执行办法和实施细则。预算管理体制的主要内容：一是确定分级管理;二是划分收支范围;三是确定各级财政预算收支的平衡办法，即确定收支关系;四是规定管理权限和责任，在预算管理体制中明确财政方针政策制定权，财政预算审核权，规章制度制定权。

国家财政预算报批的审计

(1)中央预算和地方总预算的审核。财政部在汇总中央预算草案和地方总预算草案之前，必须进行认真的审核，其审核的内容是：①财政预算收支的安排是否贯彻了党和国家的各项方针、政策以及国务院、财政部关于编制预算草案的指示精神。②财政预算收支安排是否符合国民经济和社会发展规划目标及国家预算指标的要求。③财政预算收支安排是否符合分税制预算管理体制的各项规定和具体要求。④财政预算编制的内容是否符合要求，表格资料是否完整，预算说明是否齐全，有无技术上和数字上的错误等。

审核时应进行必要的核算，如发现差错和不符合要求的情况，要及时通知编报单位进行修改，及时协商处理。

(2)国家财政预算的审查和批准。财政部汇总成国家财政预算草案之后，应附上编制国家财政预算草案的文字说明上报国务院审查，经国务院审查通过以后，报请全国人民代表大会审查批准。

全国人民代表大会审查批准国家财政预算的过程，一般先由财政部长受国务院委托向全国人民代表大会报告上年度国家财政预算执行情况和本年度财政预算草案的内容，为便于审查，先由全国人民代表大会预算委员会或财经委员会负责审查，并将审查结果提交全国人民代表大会讨论。经大会讨论、审查通过以后，作出批准的决议。

国务院根据决议，对国家财政预算进行修订。中央财政预算由各主管部门根据国务院核定的预算，修改并核定所属单位预算。地方预算由省(自治区、直辖市)及计划单列市政府根据国务院核定的预算，修改地方预算草案，并报请同级人民代表大会审批，再分别核定本级各主管部门的单位预算和所属市(地、州)、县(市、区)总预算。市(地、州)、县(市、区)，总预算草案的审批，与省(自治区、直辖市)总预算审批程序基本相同。