财政投融资预算

财政投融资预算资金是政策性资金，在用途上存在着明显的限定性。首先，作为投融资资金不能用于国家或其他团体、个人的消费性支出，而只能用作投资资金支出:其次，作为有偿使用资金不能用于只有社会效益，基本上不存在主体经济效益的部门的设施建设，如国防、公检法、国家行政机关的设施建设等，由于这些部门的投资不能收回，不适应于要求收回本金的财政投融资预算活动的要求，这些部门应该主要通过财政拨款投资;再次，作为政府行为不参与市场资本的竞争活动，资金不得用于经济主体投资效益明显、盈利性强的部门，如一般性加工业和第三产业等。原则上讲，财政投融资预算资金主要用于社会效益大.同时又存在一定经济效益的产业、部门，具体讲，主要是基础产业、基础设施等的建设投资。虽然在某些特定情况下，为了特定的政策目标，或者为了加快某些产业的发展，或者为了避免垄断，保护消费者权益，财政投融资预算对于某些主体效益较明显，盈利性较强的加工业、第三产业也承担→定的投资责任。但从总体上讲，与其他产业相比较，基础产业和基础设施的确是财政投融资预算的最佳运作领域。

(一)塑造财政投融资预算融通机制，多渠道筹集资金

财政投融资资金要以贯彻国家产业政策，实施国家经济政策为主要目标。这就决定了资金来源有其内在的规定性，不同于其他形式。表现为:一方面财政投融资预算资金的主要目的用于弥补市场机制对社会资金分配不均及为实现国家总体经济发展战略意图的不足和缺陷。而这些领域是其他商业机构为了盈利所不愿投入的那些低效益或根本没有收益的行业;另一方面，财政投融资预算资金运用一般期限较长，规模大。这又决定了资金来源必须低成本，多方面，求稳定。

借鉴国外经验可以从以下几个方面筹集。

(1)国有资产收益。从融资学一般原理讲，它是最好的财政投融资的资金来源，因为国有资产收益是具有保值增值的天然属性的，将这一部分存量和增量进行再循环，如此投入——产出——再投入——更大的产出，形成国家财政资金的良性循环，正好实现了财政投融资预算的初衷。

(2)政策性银行的资本金。主要由政府预算投资形成。在政策性银行的负债结构中，发行长期性国债，集中邮政储蓄和社会保险基金、养老基金、退体和医疗基金等占有主要份额。此外，直接向其他金融机构发行金融债券也是重要的投资融资来源。

(3)凭股份融资参与项目开发，也是财政投融资预算资金的重要方式之一。我们应借鉴国际经验，逐步提高股票、债券融资占财政投融资总量的比重。如某些基础产业适度地向民间开放;将土地转让、批租所得转作预算投资等。

(4)向国外借款。主要向国际金融机构和外国政府筹集一些优惠款，以降低筹资成本等。

(二)重塑财政政策工具，调整投融资的机制

(1)保证财政投融资预算程序的有效性，这是建立社会主义市场经济体制的客观要求。为此，一是财政投融资预算都要纳入预算管理。改革开放以来，在分权让利的同时，将一些属于政府集中管理的权限也分离了，设立具有财政性的专项建设资金，实际上属于分享税基的财政收入，在很长一段时间内脱离了财政预算管理，很大程度上降低了财政预算程序的有效性，将这些投资纳入预算管理，实际上也就是按市场经济的要求实现预算管理的规范化和有效性。二是政府财政用于非经营性项目的投融资，要按政府财政预算的要求通过预算直接安排给相应的部门和转移支付到相应的地区，以达到预算法律程序和新财税体制确立的财政收支平衡，财权与事权相适应以及中央对地方规范的转移支付制度的要求。三是政府财政投资于基础设施和基础产业等经营性项目建设的资金，要在产业政策和地区经济规划的基础上，根据一定时期国家财政状况和财政政策目标，通过财政预算直接向特定的投资主体配置资金，可以实行利息补贴，向项目核拔资本金等。

(2)提高财政预算调控财政投融资的调控水平。九十年代以来，国家通过限制贷款和项目审批来调控投融资。这种状况反过来又导致了运用财政政策调控投融资的低水平，如税收政策限定于增加财政收入，并未考虑对投融资的经济活动的影响;预算体制不规范;资本性支出和经常性支出混乱等。所以，财政投融资统一纳入预算管理必然要求提高运用财政政策调控投融资的水平。因此，一方面要加强运用税收政策调控投融资，出台有关的财务政策;另一方面要将投资支出的规模与结构和财政政策目标相结合，对社会公益部门和基础部门的投资实行单独的预算和财务管理。2100433B

财政投融资预算是政府为实现特定领域内的社会经济职能，以信用方式有偿营运部分财政资金和其它财政可利用资金并使其有序、高效运行的计划、组织、协调、指挥和控制活动的总和。

在资源配置中，市场不是万能的，在某些方面需要公共政策加以修正和补充。目前，我国市场体制很不健全，在市场对资源配置发挥基础性作用的同时，就更加需要借助政府对资源配置的调整和补充，以矫正市场失灵之处。为此，需要政府采取财政政策措施，将资源配置到市场缺位的领域中去。一方面，公共预算活动在实现财政政策目标的过程中，体现了政府的资源配置职能;但另一方面，由于公共预算财力的有限性，需要我们更广泛地开辟政府财力途径，通过财政投融资预算来解决上述领域的投资需要，弥补市场资源配置的不足，改善和优化经济结构，达到资源的合理配置。

长期以来，财政投融资资金的筹集、分配及使用存在严重的不规范、不合理、效益低下等问题，粗放型的经济增长已成为共识，其具体表现为:一是财政投融资的范围广，几乎无所不包，不仅干扰了正常的市场竞争，使纳税人的纳税行为为树立竞争者的行为产生所谓的"异化现象"另一方面，最需要政府财政投资的领域却未能得到政府的有效支持，造成"天女撒花"，没有重点。二是财政投融资的资金管理分散，财政工具肢体分解。

前几年从国家投资的口径看，财政投融资资金占社会固定资产投资的比重很低，但属于财政性的投资占社会投资规模的比重却大得多，大约在20%到30%左右，而在基础投资中有40%之多，原因是财政投融资预算内投资未能反映政府投资的全貌，相当于脱离了财政预算管理。三是从政策上看，计划分配投资代替财政分配政府性收入，向非税化过度，脱离了财政预算管理体制的要求，难以贯彻财政预算收支规模和结构平衡原则，政府事权超过了财权，计划分配与《预算法》要求不符，计划和预算"两张皮"重复劳动严重。这些问题说明了财政投融资改革落后于经济体制改革，不利于财政预算对投资的间接调控。

我国正处在社会主义市场经济发展过程中，现阶段发展财政投融资预算有其内在的必然要求。其一，开展财政投融资预算可以保证我国社会主义公有制经济的主导地位。

我国的社会主义市场经济是以公有制经济为主体，非公有制经济同时并存的经济体制。在这种体制下，国家各级财政必然要运用市场机制，采取有偿分配方式，对现有国有企业进行结构调整和优化组合;对固有资产进行直接经营和间接经营;对新办企业进行控制和参与等，以充分发挥财政投融资预算作用，实现社会资源的最优配置，确保国有资产的保值增值和国有经济的主导作用及影响范围。其二，财政投融资预算可以筹集大量建设性资金，弥补财政预算安排的不足。我国各级财政状况普通较差，因此财政预算安排基本上是一个吃饭型的财政格局，财政建设性职能和公共性职能非常弱化。而借助于财政投融资预算活动，就可迅速有效地筹集到巨额资金，弥补国家预算资金的不足，填补建设性财政职能，对国家财政起一个补充作用。

财政投融资是一种政策性投融资，它不同于一般的财政投资，也不同于一般的商业性投资，而是介于这两者之间的一种新型的政府投资方式。

财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80年代以后得到迅速发展。但随着我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。

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Fiscal Investment and Loan

融资渠道单一，融资范围狭窄

我国财政投融资的资金来源主要依靠财政，包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进程，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力，甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。

管理体系不健全

由于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。主要表现在:（1）财政投融资的机构名目众多，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，还有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局面，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。（2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。

界限不清，缺乏法律依据

财政投融资与商业银行投融资界限不清，缺乏法律上的依据体现在：一方面财政投融资范围界定不严，一些本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，从而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务急剧上升而阻碍金融体制改革的深化。

财政投资不规范

目前，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资——投资——还款”的良性循环。

企业主体地位未确立

企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立，其自主权未能得到很好落实体现在：当前，投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实行以投资项目为中心而不是以企业法人为中心，投资过程中政企不分的状况依然存在，致使一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。