财政审计一体化

(一)推进审计目标一体化，增强财政审计的整体性。一是科学确定财政审计的目标。按财政审计一体化的要求，财政审计的目标为：促进建立公共财政体系，维护财政安全，防范财政风险，规范财政管理，推动财政体制改革，提高财政绩效水平，确保国家宏观经济政策得到贯彻落实。财政审计工作应结合当前经济社会发展状况，围绕审计目标，明确审计重点，积极推进健全统一和完整的政府预算，积极推进深化财政体制改革，积极推进完善公共财政体系，积极推进提高预算执行效果，积极推进政府重大投资项目绩效评估，积极推进财政法制化建设和反腐倡廉建设。二是准确把握财政审计目标。根据确定的财政审计目标，对现行体制机制存在问题进行疏理，透过现象看本质，抓住主要矛盾，深入分析问题产生的原因，提出完善体制、健全机制、加强管理的意见和建议，积极主动地为改革发展和构建和谐社会服务。三是合理分解财政审计目标。围绕财政审计目标，进一步分解为财政审计和各专业审计的专项目标，使总体目标与具体目标之间、具体目标与专项目标之间建立起有机联系，各项审计目标都在大财政审计格局的总体目标的框架下，形成相互依托、相互补充、相互衔接的有机的整体。使财政审计与专业审计在审计的总目标上保持一致，形成有力的审计合力。着力构建目标统一、内容衔接、层次清晰、上下联动的财政审计大格局，更加有效地发挥好审计监督的职能和作用。

(二)推进审计项目一体化，提高财政审计的完整性。牢固树立“凡是政府应该管的钱都是国家财政”的理念，将全部政府性资金都纳入审计范围，充分利用各专业审计和审计调查的特点和优势，大视野、宽范围地开展审计工作。一是注重审计范围的全面性。以大财政审计格局的视野，从整体上谋划好项目计划，其内容既要涵盖以政府名义筹集、分配、管理、使用的全部资金和资金的筹集、分配、管理、使用等各个环节，又要包括财政预算执行、财政转移支付、财政收入征管、政府投资、资源环境、外资运用、企业审计等专业审计，使审计工作反映的内容更加全面。二是注重审计项目的协同性。围绕全部政府性资金，将所有审计项目纳入财政审计“一盘棋”来通盘考虑，以满足“两个报告”需求为目标，合理安排项目计划，形成审计项目不是简单的叠加，而是主次分明、相互联系、统分结合的一个整体，使审计项目既体现宏观性又具有专业性，既相互联系又不失独立性。三是注重审计项目的时效性。在审计时间的安排上要服从和服务于“两个报告”的时间要求，做到超前谋划，提前准备。对需要纳入当年“两个报告”中的审计项目，要集中力量，统一安排，确保按时完成；对当年未纳入的项目，应在次年的“两个报告”中进行反映。

(三)推进审计内容一体化，实现财政审计的效益性。按照温家宝总理“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，坚持“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”的总体思路，不仅要加大执法力度，严格依法揭露、依法处理违反财经法律、法规的问题，而且要围绕贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、促进经济社会又好又快发展等要求，进一步加大审计力度，积极发挥审计“免疫系统”功能。一是重点关注国家宏观经济政策措施的落实情况，加强对税收、预算、国债、公共支出、政府投资和财政补贴等财政政策手段的综合分析，及时揭示和反映实现宏观调控政策目标存在的矛盾和问题，从而推动提升财政政策及其他宏观调控政策的实施效果；二是重点关注民生资金的运用，加强对社保资金、民政资金以及环保资金等民生资金的审计跟进，注重从机制、制度和管理上揭示和分析问题，促进完善制度、规范管理，切实维护人民群众切身利益，促进社会和谐稳定；三是重点关注财政资金使用绩效，将真实合法性审计与绩效审计相结合，加强对政府重大投资项目、大型国有企业以及财政专项资金的审计，通过审查财政资金的分配、使用的科学性和合理性，分析、评价财政资金投入的经济性、效率性和效果性，促进提高财政资金管理使用水平。

(四)推进审计资源一体化，加强财政审计的保障性。实施财政审计一体化，关键是要整合审计资源，创新审计方式，不断提高审计能力和水平。一是完善管理方式。按照财政审计一体化的总体要求整合审计项目计划，坚持做到“五统一”和“六结合”。“五统一”即统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告和统一审计处理。“六结合”即同级审与上审下相结合，财政审计与金融、企业、经济责任、资源环境和涉外审计相结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改相结合。二是完善组织方式。在资源配置上，树立“全局一盘棋”的思想，打破处室界限，按审计项目、审计类型和审计内容进行统一整合，实行统一指挥、统一要求和统一协调，实现以人力资源的整合带动信息资源和技术方法的整合，促进审计效率和审计质量的不断提高。三是完善工作方式。根据项目特点，科学选择审计、审计调查和跟踪审计等方式，加快构建财政审计信息数据库和管理平台，积极推进以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计系统，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的计算机审计方式和大项目管理模式。坚持多种审计类型、多种审计手段和多种审计方式的有机结合，积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的财政审计管理办法，以加大审计力度，满足经济社会发展对审计的多方面需求。

(五)推进审计成果一体化，提升财政审计的宏观性。对各个审计项目的成果，从加强财政管理、推进体制改革和提高财政绩效水平的高度进行整合，并使之与预算执行审计结果结合起来，从体制、机制和制度方面加以综合分析，提出对策建议，增强“两个报告”反映内容的宏观性和全面性，实现审计成果的最大化。一是对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析，透过现象挖掘产生问题的根源，并提出解决问题的建议，从而达到预期的审计效果。二是树立宏观思维理念，对各审计项目中发现的问题，主动纳入到财政审计大格局的框架中，从宏观管理的高度进行分析、研究，力求从苗头中发现倾向性、从个性中寻求普遍性、从动态中把握规律性，从而提出有份量的报告材料。三是建立审计信息资源库，创建财政审计成果共享平台，实现财政审计的一审多果、一果多用，使财政审计的成果得到充分的综合利用，更好地发挥出审计的建设性作用。 2100433B

财政审计一体化与传统的财政审计相比，在认识上更为深入全面，定位上更为灵活高效，组织上应更为周密严谨。在认识上，传统的财政审计是针对本级财政(财政部门)的年度预算收支审计，侧重于预算审查、数据核审、批复程序、内部控制等环节的审查；而财政审计一体化更关注年度预算执行的一个系统性，从预算的编制、收入的组织，资金的拨付，预算的执行，使用的绩效加以检查和评价，沿着财政资金的走向进行重点延伸和审计，认识和评价更加深入、更加全面。

在定位上，传统财政审计的目标定位，主要侧重于收入的真实性和合规性。财政审计一体化的取向目标，更应注重公共财政支出的合规性和效益性：在资金的界定上，不仅要看财政预算资金，而且关注其他非税性资金和国有资产的运行；在审计项目上，不仅要看本级预算执行，而且关注财政性投资建设、专项资金使用管理，主要预算部门预算执行的情况。在一个大的公共财政资金和资产运行框架内，来审视本地区财政综合经济的运行质量和存在的问题，反映和揭示宏观层面的情况，结合党委政府科学执政的方向和经济社会发展的重点，未提升审计的运用成果。

在组织上，财政审计一体化是审计机关在现有的审计对象、人员配备、装备手段、审计组织程度条件下，对审计资源的一种整合和配置，以求在规定的时期内，能最大效能地实现审计目标，提升审计成果。这种资源整合，不仅有审计对象的配置，还有审计力量的配置，包括社会审计力量、内部审计力量的配合。在审计对象、审计力量、审计信息、审计资源共享的条件下，审计一体化的价值取向十分清晰，审计职能的履行具有高度的统一性和针对性，这对审计组织者来讲，是种考验，需要一种宏观的跨学科的驾驭意识，以便能生产出更好的“审计精品”。

一、什么是财政决算编制审计

财政决算编制审计是指审计机关依据《审计法》和现行财政体制，对中央和地方各级政府的年度财政决算的编制情况所实施的一种审计监督。

通过对财政收支总决算中收入、支出、结余情况的审计，可以客观公正地反映和评价国民经济活动的结果，通过对预算内、外资金来源、运用、结存进行审计监督，可以反映、评价其活动的合理、合规、效益，促使其财政资金增值。

二、财政决算编制审计的任务

①审查财政决算编制的完整性、准确性。审查财政总决算是否包括财政收入、财政支出、收支平衡情况，年终资金活动情况、各种基本数字表和财政总决算说明书以及财政直接经管的预算外资金收支、专项资金收支数字资料等，防止遗漏。审查财政部门所有总决算的收支数字和其他资料是否真实，财政总决算编制是否准确无误。

②审查财政总决算收支平衡的真实性。对财政总决算平衡，要作为一个十分重要的问题来审查，不仅要从财政资金的角度去审查，揭露问题，维护财经法纪，而且还要从财政对整个国民经济发展的支持或影响进行分析，作出评价。对出现不平衡的情况，不仅要查明原因，分清责任，还要从宏观管理上作分析，看其是否已造成国家投资规模失控或消费基金增长过猛的现象等。

③审查财政决算收支的合规性。审查属于本年度的财政收入是否按规定及时足额地解缴国库，编人本年度财政决算。财政收人解缴国库后，各级财政之间预算级次划分、分成、留解比例的执行，是否符合现行财政体制规定；应解缴中央金库的财政收入是否正确及时上解；属于地方各级财政的收入是否正确及时地全部划解到地方各级金库。从对照税务报表、企事业单位财务决算报表、金库和银行报表等有关数据，以及审查暂存、暂付往来账款等方面，检查有无存在截留、隐瞒、转移财政收入等违法违纪行为。

④审查财政收支计划执行结果。各级人民代表大会常务委员会通过的预算是各级政府的基本施政计划。审计财政决算编制的目的在于促进各级财政部门在编制年度财政预算时，自觉地依照和运用价值规律和社会主义基本经济规律，调节国民经济各项比例关系和国民收入各项分配关系，使作出的计划决策目标能更好地促进市场经济的发展，提高社会生产力，保证国民经济和社会各项事业发展计划的实现。

⑤审查财政管理和内部控制制度的执行情况。通过对财政决算编制审计，重点考核财政管理制度是否健全、完备。在转换国有企业经营机制，建立现代企业制度，提高经济效益等方面采取了哪些有效措施，有哪些经验和教训；在有计划地分配资金，运用税收、价格等经济杠杆，保证国民经济计划的实现方面，采取了哪些措施，实际效果如何；在当前财政收入中存在严重的“跑、冒、滴、漏”，财政支出中存在着严重损失浪费的情况下，主要审查强化企业：事业单位国家预算约束力的预算责任制和检查完成情况的考核制，以及财政监督经常化控制管理制度是否建立健全，执行效果如何；在财政部门正确运用财政杠杆作用，加强国家宏观控制管理，解决我国经济发展基本矛盾方面，有哪些新发展和新经验等。

⑥发挥财政审计监督作用，促进财政部门做好工作。财政部门通过国民收入的分配和再分配实施专业监督，这与审计机关依据《审计法》规定，对财政决算编制情况实施审计监督，其根本目标是一致的，都是在坚持四项基本原则的基础上，贯彻执行深化改革、扩大开放的总方针，为发展社会生产力，建设有中国特色的社会主义现代化事业服务，因此，审计机关在对财政决算编制实施审计时，必须客观公正地肯定成绩，指出不足，同时，要正确运用审计机关代表国家实施审计监督的职能作用，督促财政部门带头执行财政法规，维护财经纪律，真实反映当前财经纪律松弛、有法不依、执法不严以及法规滞后等问题，制止违规、越权减免税等违纪现象，促进财政部门加强财政管理工作，促进财政监督作用的更好发挥。为中央和地方各级政府当家理财，是财政决算编制审计的出发点和归宿。

三、财政决算编制审计的内容

1．财政收支年度预算内容及其调整合法性的审计

财政总决算表所列的“年度预算数”包括两项内容，一是同级人民代表大会批准的当年预算数；二是调整预算数。由于社会主义国家的财政总决算表所列的年度预算数，具有计划性、统一性、指令性、民主性的特点，同时，也是评价一年来财政管理工作及其成效的主要数字依据之一。因而，对年度预算数必须认真审查。

2．财政决算的完整性、准确性的审计

从横向方面来看，财政总决算应包括财政收入，财政支出，财政收支平衡状况，年终资金活动情况，各种基本数字报表和财政总决算说明书等方面的内容。同时，对于财政部门直接掌管的预算外资金收支，以及若干专项资金的收支也应注意审查是否已包括在总决算之内，有无遗漏。

从纵向方面来看，财政总决算除了包括本级财政直接经办的预算内、外收支，还应包括下一级财政总决算，除了财政部门直接经办的财政收支，还应包括各级征收单位组织征收的和企业事业单位直接上解的财政收入，以及所有参与预算执行的一级、二级、三级单位会计所经办的财政支出。

在审计横向和纵向问题时，要注意财政部门对财政收支决算资料有无存在简单汇总而不加以审核，放松财政监督的问题，以便促进财政部门加强管理。

3．财政决算收支平衡真实性的审计

审计财政总决算收支平衡是否真实，是财政决算编制审计的主要内容。这是因为，我国现阶段是新旧财政体制并存时期，一方面实行分税制财政体制，另一方面原来的财政包干体制照常运行，中央和地方各级财政在坚持“统一领导，分级管理”的原则下，按照国家政权机构和行政区域划分，确定收支范围，核定收支基数，确定地方预算收入留解比例或定额补助数额，明确各级财政的权力和责任，做到权责结合，充分调动中央和地方两个积极性。因此，只要中央和地方各级财政预算执行结果做到“收支平衡，略有结余”，就可以保证国家财政收支的稳定和基本平衡。但是，在新旧财政体制并存的情况下，经济生活中将会出现大量的矛盾，例如：固定资产投资规模失控，消费基金膨胀，社会总需求超过社会总供给等。有些地方财政决算支出大于收入，出现赤字，给国家财政带来困难，对经济体制改革产生阻力；有些地方存在怕吃亏思想，致使财政收支不实，该征收的不组织征收，或把财政收入转作预算外资金，不解缴国家金库，或把预算外支出挤入预算内报账，或虚列支出编造假赤字决算，甚至还有的弄虚作假，掩盖事实真相，把实际发生的财政支出放在账外，搞虚假平衡，骗取上级财政的支持，所有这些都在一定程度上影响了国家财政总决算的真实性，给国家宏观决策带来不利的影响。

4．预算内和预算外资金界限划分的审计

预算外资金是国家预算内资金的必要补充，根据国家财政制度和财务制度规定，预算外资金都有特定用途，实行自收自支，支配权属于中央和地方政府的财政部门。地方财政部门按规定管理的各项附加收入和集中的预算外各项资金，主要用于城市建设和维护。预算内还有城市维护建设税专项安排的城市维护建设资金，也是城市维护建设的专项资金来源。有些地方财政部门存在着严重的本位主义思想，在年终编制总决算时，把本年在预算外安排的支出项目，挤到预算内列报，从而造成预算结余全部留在预算外资金账上，加剧了预算内收支的不平衡，给国家财政平衡带来了压力。因此，审计地方财政总决算时，在查清年度预算安排有关资料的基础上，对照各个支出项目的实际开支情况，分别在预算内和预算外列报，或在按年度预算统一安排预算内与预算外资金各占的比重时审查是否分别列报。

5．上、下级财政结算资金的审计

自1994年开始实行分税制后，由于新旧财政体制的交叉运行，因而上、下级财政之间，除财政体制以内的上解或补助款项结算外，体制之外的上解或补助结算项目也较多，内容也比较复杂，往往涉及许多政策规定。因此，审计时，必须按照财政结算清单，逐项与财政总决算收支有关的对应数字进行核对，并审查上解或补助是否符合规定，计算是否正确。

6．财政决算编制合规性的审计

编制财政决算是一项政策性和技术性很强的工作，不仅具有一定的经济意义，而且具有一定的政治意义。因为财政决算是国民经济和社会事业发展情况在财政上的集中表现，反映一年来政府财政经济活动的方向和范围，体现社会主义现代化建设和经济体制改革深入发展的进程和成果，是中央和地方各级人民政府向同级人民代表大会报告财政收支账目的大事。因此，审计中央和地方财政总决算是否按照财政部统一规定的计算口径、编制程序和方法进行编制，是一项十分严肃的工作。同时，也是考核中央和地方财政总决算会计基础工作的重要内容之一。

7．财政决算编制的有关报表的审计

按国家现行规定，地方财政总决算编制的报表主要包括：财政决算收支总表及资金活动情况表，基本数字表和其他附表三大类，以及财政总决算说明书。

四、财政决算编制审计的方法

主要审查财政决算报表有关栏目的数字填报是否合规、是否正确。

1．财政预算执行单位决算编制的方法

(1)预算(计划)数。各单位预算会计按照年终整理后与财政部门或上级主管部门核对无误的年度预算数填列。

(2)会计(决算)数。各单位预算会计在年终结账后，根据决算表格的内容和要求，将会计账本上有关科目的年终余额、全年累计数填人有关决算表格的决算数栏内。根据现行规定，各单位应当以“经费存款明细”有关数字经过整理后，填列决算表的“银行支出数”；以“经费支出明细账”的年终累计余额数填列决算表的“实际支出数”(填列到目级科目)。“银行支出数”与“实际支出数”之间的差额为“银行支取未报数”，即尚未向财政部门报账的资金数。

(3)基本数字。根据有关财务统计和业务统计资料填入基本数字表的有关栏内。

2．财政总决算编制的方法

(1)预算数。按照上级核定的预算数或在上级核定预算数的基础上，经本级人民代表大会批准的年初预算数，分列填列“上级核定数”或“人民代表大会批准的当年预算数”。在财政支出部分除了在填列上级核定数或在本级人民代表大会批准的年初预算数的基础上，还应当加上上年结转使用数，本年动用上年财政结余数，动用预备费、科目调整，以及追加、追减数，本年收入超收安排数等项内容，填列“调整预算数”。

(2)决算数。各级财政总决算编制的本级决算收入数，根据财政总预算会计的预算收入明细账的全年累计数，并在与收入机关及金库核对一致后填列；本级决算支出数，根据行政事业单位主管部门报送的汇总预算单位决算表列报的“银行支出数”和“实际支出数”，分别加上财政部门直接经办的支出(即财政总预算会计有关支出明细账的累计金额)填列。

(3)基本数字和其他附表数字。各项基本数字根据所属各主管部门汇总预算单位决算的基本数字各表所列数字，加上财政部门直接经办支出的有关资料数字填列。其他附表数字，根据有关资料汇总填列。

(4)财政决算说明书。财政决算说明书是财政总决算的重要组成部分，根据财政决算收支数字与年度财政预算数相比较得出的完成财政预算情况财政决算收支平衡情况，国民经济和社会发展计划完成情况，以及平时积累的调查研究资料(如：经济效益、工资和物价以及财政经济政策重大调整对财政收支的影响等)和掌握的其他有关资料，从政策、经验、规律以及财政管理等方面进行研究分析，编写决算说明书。2100433B

主要内容

财政决算审计是财政审计的主要内容，根据我国财政审计范围划分的规定，财政决算审计主要是对地方各级财政本级决算审计：其审计的主要内容有：

(1)审查贯彻国家各项方针政策和财政制度的情况，是否存在自定减收增支政策办法的情况。

(2)审查决算收入是否真实、完整、分成收入划分是否正确。

(3)审查决算支出是否真实、合规，使用是否有效。

(4)审查收支结余是否真实、完整，结转资金是否合法、合规。

(5)审查资金年终活动是否合法，各项征来款项是否合规，以及财政存款及开户是否正常、合规。

(6)审查决算报表之间、有关的企业、单位汇总决算数字同总决算数字是否一致，相互关系是否合理。

(7)审查决算资料是否完整，决算编报是否符合规定程序。

我国对国家财政收支实行审计监督的制度，对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位，健全和完善政府审计监督机制，提高审计监督工作的层次和水平，树立审计机关权威，推进审计工作走向法制化、制度化和规范化，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

财政收支审计对各级政府财政收支实施全面监督的需要

1995年以前，我国财政收支审计实行的是单一的“上审下”制度，本级审计机关不对本级预算执行情况进行审计监督。但从审计实践看，审计查出本级政府各部门和下级政府财政部门违反财经制度的问题，有许多是本级政府财政部门造成的；只有对本级政府财政收支进行审计，才能全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题，进而从政策制度和管理机制方面提出建议。

《审计法》颁布实施以后，审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督，还要对本级预算执行情况进行审计监督。这样，就由过去单一的“上审下”制度变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度，扩大了财政审计领域，增强了财政审计力度，形成了一个从不同层次、不同角度对政府财政收支进行审计监督的方式。这样，既有利于严肃财经法纪，维护国家的政令统一，又有利于各级政府全面了解预算执行情况和其中存在的问题，便于及时采取措施，加强预算管理；同时，也有利于促进预算单位加强管理，提高财政资金的使用效益。

财政收支审计促进政府加强宏观调控的需要

在社会主义市场经济条件下，由于市场机制在资源配置中起基础性作用，政府管理经济的职能主要致力于宏观调控，通过运用财政政策和货币政策等手段，创造良好的经济发展环境，促进社会资源的优化配置。财政作为政府宏观调控的重要手段，其职能的有效发挥，直接关系到政府宏观调控目标的实现和国民经济持续快速健康发展。审计监督作为高层次的监督，主要任务就是支持和促进政府宏观调控政策的贯彻执行，为加强国家宏观经济管理服务，它通过对国家财政收支的审计监督，支持和促进政府财政部门和其他预算执行部门依法有效地履行职责，促进财政职能的更好实现，适应建立社会主义市场经济体制的要求。

财政收支审计加强对政府财政收支监督的需要

按照《预算法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会对中央预算、决算进行审查和批准，对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级预算、决算进行审查和批准，对本级和下级政府预算、决算进行监督。《审计法》实施以后，预算执行审计成了人大监督政府财政收支的必要方式和有力手段，向人大提交的审计工作报告成了人大评价政府预算执行工作的一个重要依据，人大可以通过审计工作更好地行使对政府财政收支的监督职权。

财政收支审计与国际惯例接轨的需要

目前，从世界上实行市场经济的国家看，不论是审计机关从属于议会还是从属于政府，或是独立于议会、政府之外，审计机关的主要任务都是对本级政府财政收支进行审计监督，向立法机关提出审计工作报告。我国对政府预算执行情况的审计，符合国际审计制度的惯例，不但是发展社会主义市场经济的客观要求，而且也是健全和完善社会主义市场经济制度的必要保证。