城乡建设用地互动机理及其增减挂政策改进

城乡建设用地的协调互动可促进土地的集约节约利用，缓解当前紧张的建设用地需求。城乡建设用地挂钩政策与《城乡规划法》的出台则标志着我国城乡建设用地互动系统初现雏形，但当前尚没有对城乡建设用地互动机理的系统分析。本文拟在城乡统筹和生产要素流动大背景下，构建城乡建设用地互动概念模型，系统解读城乡建设用地系统要素构成、组织路径与内部秩序；并多视角、多层次定量评价城乡建设用地互动时空过程，揭示其影响因子及互动机理，探讨城乡建设用地挂钩重组的实现机制；并据此提出城乡建设用地增减挂改进对策。这可在理论上丰富区域土地资源可持续利用与规划理论，协调社会经济发展与人口、资源、环境的关系，实践上指导城乡建设用地增减挂钩试点以及加强农村建设用地管理等国土资源管理实务，对促进资源节约型社会以及新农村建设具有重要意义。 2100433B

随着城乡建设用地增减挂钩实践的不断深入，从国家到地方，从国土部门到各级政府，从管理人员到广大群众，无不对此项新政策的认识更加深化。其多重效应主要体现在：

第一，增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制。

要实现城乡协调发展，必须向农村地区增加投入，提供更多的公共产品。城镇建设用地增减挂钩政策为我们找到了一条很好的途径，它蕴含着重大的战略理念。实践证明，实施增减挂钩，与土地整治、农业产业化发展相结合，有助于改善农业生产条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。同时，实施农村集体建设用地整理节约的土地，依据级差地租原理调剂使用，按照以城带乡、以工补农的要求，将获得的土地级差收益，用于发展农村集体经济，以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设，既可增加农民收入，提高当地农民生活水平，又改变了农村落后面貌，推动了新农村建设和城乡一体化发展。山东、天津、宁夏、四川、江苏等试点县区将增减挂钩与新村建设、农村危房改造相结合，整合各类涉农资金，有效解决了农村饮水、通信服务、清洁能源、卫生改厕、环境保护等难题。

第二，增减挂钩是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

我国耕地保护的基本动力主要来自两个方面，一是政府主导实施土地开发整理项目，重在以建设促保护，实现耕地数量增加、质量提高；二是建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务，立足于耕地本身不能少。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，最终实现项目区内耕地面积有增加、质量不降低。江苏结合增减挂钩，开展“万顷良田”建设工程，总建设规模达83万亩，实施完成后可新增耕地12万亩。江西、四川、湖北将增减挂钩作为推进“造地增粮富民工程”、“金土地工程”、“高产农田示范工程”等的重要内容，有效增加了耕地面积。土地的节约集约利用可以表现为少用地，也可以是同样的土地承载了更多的人口、经济实体以及更多的建筑。“增减挂钩”的节地效果是双重的，通过城乡用地布局的调整，原有的粗放利用被消灭，新的土地以更集约的方式加以利用。据调研统计，实施增减挂钩平均可节约用地50%左右。

第三，增减挂钩是优化土地利用结构和空间布局的重要举措。

在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积，主要方式是对零散地块实行归并、对废弃地块实行复垦；耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，主要方式是要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地；集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地，主要方式是通过统一有形的土地市场、公开规范地转让土地使用权。但这三项政策均无法根本解决农村房屋和村庄建设用地“散、乱、空”问题，更解决不了城乡建设用地布局调整优化问题。实施城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地在规划的引导下，有计划地拆建，促进土地在空间上的调整和互换，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

第四，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革的助推器。

“增减挂钩”涉及土地确权、建设用地布局调整、农民土地权益维护等问题，各地增减挂钩试点实践中，围绕改革农村土地产权制度、规范集体建设用地流转、构建耕地保护经济补偿机制、建设城乡统一土地市场、完善土地收益分配机制等，进行了积极探索。如成都市将实施农村集体建设用地整理“节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用，为合法取得集体建设用地”，规定“集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，县乡政府可按一定比例，从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金，用于农业农村发展”。

由于城市缺地，农村缺钱，各地对城乡建设用地增减挂钩的热情很高，正如其他新生事物一样，增减挂钩实践中也出现了一些问题：一是有的地方在国土资源部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。二是在批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标集中用于中心城市，不利于城乡统筹发展。三是有的地方村镇建设规划滞后，乡土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。

这些问题的产生，主要是部分地区对增减挂钩政策相关规定认识有偏差、做法不规范、管理上存在缺陷。为切实发挥增减挂钩政策的综合作用，要在“两统一、两坚持、两完善、两探索”的基础上总结经验，规范推进。

城乡建设用地增减挂钩两统一

“两统一”，一是审批管理的统一。强调城乡建设用地增减挂钩试点，必须经过国土资源部批准，有计划地稳步推行。对各地在国家批准的挂钩试点外，以置换、挂钩等各种名义自行开展的增减挂钩行为，及时纠正其不规范做法。二是指导原则的统一。所有增减挂钩试点工作，均统一到以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护耕地、保障权益为出发点和落脚点。不可将挂钩政策片面作为解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害农民权益等行为。

城乡建设用地增减挂钩两坚持

“两坚持”，一是坚持控制周转指标规模。控制周转指标规模的意义在于控制好整理规模和节奏，按照新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整理总规模，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地规模。具体实施过程中，坚持农村宅基地和村庄建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的作为周转指标纳入年度土地利用计划；按照挂钩项目区落实周转指标时，首先满足项目区内农民建房、基础设施和公共服务设施用地，并留足发展非农产业用地；在此基础上，仍有剩余的，可作为节余指标调剂使用，按照去年年底中央经济工作会议提出的以发展中小城市和小城镇为重点推进城镇化的要求，节余指标不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是坚持实行项目区管理。挂钩试点政策的前提是设立一个封闭的项目区。也就是说，不论拆旧，还是建新，必须捆绑在一起作为一个整体项目区确定下来，不能“飘着”。挂钩所有的活动必须在这个项目区内封闭运行，确保项目区内拆旧面积大于建新面积，复垦耕地大于占用耕地，耕地总体质量有提高。

城乡建设用地增减挂钩两完善

“两完善”，一是完善规划计划编制。城乡建设用地增减挂钩试点的实质是以空间换效率，需要妥善解决区域整体的问题。地方政府要依据土地利用总体规划，并按照田、水、路、林、村综合整治的要求，科学编制农村土地整治规划，统筹安排增减挂钩和农用地整理的规模、布局和时序，并与产业发展、新农村建设、生态环境保护等规划做好协调。其中，项目区选择安排应有利于促进耕地的成片开发和保护，有利于农民就近就业。在计划安排上需有的放矢、突出重点，体现差别化管理，对经济社会发展有需求、增减挂钩有潜力、地方政府有财力、农民群众有愿望的地区，适当扩大周转指标规模；对实施条件相对较差的地区，控制规模、做好引导；对条件尚不具备的地区，暂不批准试点，确保增减挂钩积极稳妥推进。二是完善实施监督管理。将挂钩项目纳入“一张图”综合监管平台。项目区实施前，要对建新拟占用的农用地和耕地进行面积测量和等级评定，登记入册。实施过程中，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，建立台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。实施完成后，由地方国土资源部门逐级组织开展验收，并将验收结果报国土资源部备案。

城乡建设用地增减挂钩两探索

“两探索”，一是探索形成保障农民权益的制度体系。试点开展初期，国家对农村建设用地整治涉及的权属调整、补偿安置、收益返还等，没有统一规定，各地自行其是。农民权益的保障、土地财产权利的保护停留在尊重农民意愿，取决于地方政府管理水平。下一阶段，需要着力于完善制度和建立机制，研究制定土地权属管理、收益返还使用等具体办法，探索引入市场评估体系，完善价格形成机制。二是探索完善农村土地整治制度环境。增减挂钩在很多地方已逐步与土地流转、土地整治紧密结合，成为农村土地管理制度的一项综合性改革。亟需探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。

基于研究团队近年来已完成和正在进行的大量关于宅基地流转和城乡建设用地增减挂钩的研究成果与丰富数据，本课题将综合运用定性分析和严格计量经济学方法，系统性地研究和评估宅基地流转的地方改革实践，城乡建设用地增减挂钩的政策效应。在对各地改革实践的系统性总结的基础上，进一步研究现行体制下协调宅基地流转机制、城乡建设用地增减挂钩政策和保护农民利益三者之间的关系，探索符合中国国情的宅基地市场化改革模式、和城乡建设用地增减挂钩政策改革方案，激活农村宅基地这一庞大的资产，从而优化农村宅基地配置，推动城乡统筹发展，实现宅基地有效流转和农民增收。