从土地征收到土地准征收：原理和政策内容简介

本书基于土地经济学的基本理论，主要从土地经济学视角对土地征收和土地准征收进行剖析；介绍了国外土地征收和规划制度，并借鉴其理论经验从促进经济增长、保护产权和人民福利的角度，重构我国土地征收和准征收的理论，提供了相关政策建议。

目录

序言

第1章 导论 1

1.1 土地征收和准征收问题重要性的资源、社会和经济背景 1

1.2 土地征收和准征收理论研究的迫切性 3

1.3 本书的基本结构 6

第2章 国内外研究现状 7

2.1 政府对产权的定义和保护 7

2.2 土地征收权力运用的正当性 13

2.3 土地征收的实施和补偿 16

2.4 补偿标准的土地经济学研究 21

2.5 补偿范围 25

2.6 中国的土地征收困境 29

2.7 征收公共利益及程序性问题 32

2.8 国外土地征收经验 35

2.9 土地征收社会纠纷与利益冲突 36

2.10 制度变迁问题及集体建设用地市场关联 37

2.11 土地用途管制研究 39

2.12 土地准征收及其补偿 43

第3章 土地经济学基本理论框架和基础 50

3.1 土地经济学基本理论 50

3.2 地租地价理论 53

3.3 土地发展权理论 75

3.4 有关土地征收的基本理论 80

3.5 土地准征收的基本理论 83

第4章 中国的土地征收：变迁中的制度 86

4.1 对土地征收制度简单的历史回顾 86

4.2 存在的主要问题 100

4.3 土地征收的公益性前提 107

4.4 土地征收的程序正义 114

4.5 土地补偿的标准和范围 121

4.6 相关领域制度建设及下一步的制度变迁方向 129

4.7 结论：国家公权力的收缩 131

第5章 土地征收补偿中的农民态度及制度创新案例 132

5.1 概述 132

5.2 土地征收拆迁的佛山市顺德区乐从案例 133

5.3 集体建设用地市场改革试点：南海案例 137

5.4 征地补偿和集体建设用地政策的并进：东莞案例 137

5.5 土地征收为国有土地和集体建设用地两个市场融合 149

5.6 结论 151

第6章 土地准征收：国家权力的必要限制 152

6.1 概述 152

6.2 国内外研究现状和趋势 154

6.3 中国的管制和准征收：主要形式及其后果 160

6.4 美国宪法关于准征收问题的简单历史回顾 161

6.5 14个经典判例的逻辑 163

6.6 准征收与补偿的理论引入和中国实践 169

6.7 准征收补偿理论的初步政策含义 173

第7章 准征收与补偿实证研究 176

7.1 引言 176

7.2 过去的研究 176

7.3 理论分析和假说 179

7.4 资料来源和研究方法 181

7.5 政策含义 184

7.6 结论 185

第8章 征收和准征收的统一：兼论社会冲突 186

8.1 概述 186

8.2 征收和准征收的区别和统一 187

8.3 征地诱发社会冲突类型、特征及其治理：来自两个村的案例 189

第9章 美国的土地征收及其借鉴 213

9.1 国家征收权的起源和法律精神 213

9.2 威斯康星州土地征收法律简介 218

9.3 美国土地征收制度对我国的借鉴 224

第10章 美国的土地规划管制及其借鉴 225

10.1 社区规划简介 225

10.2 规划委员会 226

10.3 规划的类型 227

10.4 分区 229

10.5 细分/土地分割管制 247

10.6 其他一些社区规划的法律 254

10.7 规划管制体系：麦迪逊市案例 254

10.8 规划体系的戴恩县案例 257

10.9 中美规划几点比较性思考 258

10.10 结论和几点建议 262

第11章 集体建设用地制度改革南海区案例研究 266

11.1 概述 266

11.2 过去的研究 267

11.3 南海区集体建设用地市场建设情况 270

11.4 集体建设用地制度演进的理论分析 277

11.5 集体建设用地改革的难点：基于村民访谈的分析 279

11.6 集体建设用地改革的突破：收益分配分析 282

11.7 结论 287

11.8 简单的政策建议 289

第12章 结论和制度改革建议 290

12.1 研究结论 290

12.2 制度改革建议 294

参考文献 296

后记 309 2100433B

主编：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组

来源：中华人民共和国民法典物权编理解与适用（下） 引用0688页

土地征收应基于公共利益之因素。如果将公共利益视为土地征收的实体保障的话，那么，为保证土地征收的顺利实施，还应从程序的角度对土地征收加以规制和保障。土地征收涉及国家、集体和个人的利益，为公平维护各方的权益，政府征收土地应有相应的程序加以规制。从域外的规定看，各国立法对公民财产的剥夺均有程序性的规定。例如，1789年《法国人权宣言》第17条规定：财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。从前述规定可以看出，土地征收应基于公平而预先的赔偿或者正当的法律程序等限定条件才可为之。

在我国，土地征收涉及广大农民的切身利益。特别是近年来我国房地产事业处于快速发展的时期，因土地征收问题产生的社会问题较为突出、尖锐，亟须规范。尽管我国宪法和法律明确为了公共利益的需要，可以征收土地。然而，对于公共利益的界定，难免存在认识上的分歧，导致实践处理的冲突。为了保护农民的合法权益，强化对土地征收的程序保障尤为必要。从土地征收的程序规制而言，土地征收依法应符合一定的程序要求。例如，2019年修订的《土地管理法》第47条第2款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”相较于修订前的规定内容，修订后的《土地管理法》完善了土地征收程序，将法律规定的批后公告修改为批前公告，进一步保障了被征地农民在整个过程中的参与权、监督权和话语权，更好地保护了被征地农民的合法权益。

相关法条：《中华人民共和国民法典》第三百三十八条

当前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和医院是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。

（二） 土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥

另外我国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。

另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。

例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本

不愿接受。⑧另外在劳动力安置方面我国《土地管理法》虽然作了多次修改但仍未脱离计

划经济的阴影，主要表现在与我国现行劳动立法不协调，如企业都是自负盈亏的市场经济主体，企业有自主与劳动者签订劳动合同的自由，强行向企业安排劳动力显然干渉了企业的用工自主权。⑨另一方面企业实行的是全员劳动合同制，当劳动者违反劳动合同或劳动法规时企业有权单方解除劳动合同，这样的结果是被安置农民的就业权利根本无法得到保障。

（三） 土地征收程序不规范，缺乏民主

我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。

实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。⑩一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是土地上访案件逐渐增多的原因之一。

（四） 存在“以租代征”现象

我们知道土地管理法及其实施条例对农村土地的征收程序作出了相当严格的规定，目的是不言而喻的，在这里我们并不是反对租用土地，而是由于立法滞后用地单位及有关部门忽略了土地租用后的复耕等一系列问题，最终受害的还是农民。如沁阳市的宏达钢铁有限公司，2003年他们在沁阳市西万镇校尉营村租用了240多亩土地，租期为 30 年，租金每亩每年仅为600 元，并且是按年度支付的，而且这全是耕地，如果按照土地征收程序是要报省级人民政府批准的，可实际上他们只在沁阳市和焦作市土地主管部门作了备案和批准，因此这种租地行为属于严重规避土地征收程序的行为，它简化了土地使用手续。最关键的还是他们双方的合同太简单，对以后企业经营风险产生的问题及违约责任没有作出约定，如企业在土地租用期限内出现破产怎么办？土地由谁来复耕？我们认为只所以出现这些问题，租用土地的双方只考虑短期利益，不考虑土地的长期用途是一方面的原因，而作为政府部门由于缺乏相应 法律依据无法加强监管也是主要原因。