超大型城市国土空间用途管制创新与实践

“十八大”以来，中央提出深化生态文明体制改革的新要求和“创新、绿色、协调、开放、共享”的新发展理念，要优化国土空间开发格局，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。上海作为超大型城市，面临空间扩张与用地结构失衡、土地资源短缺与低效利用并存、生态质量下降等问题，提出以国土资源利用方式转变促进城市转型发展，提升城市精细化管理水平和空间治理能力。本研究提出了上海国土空间用途管制的创新理念，探索了国土空间划分的技术方法、管控措施和政策路径，为各类空间规划编制及国土空间管理提供技术支撑。

1、率先提出了国土空间用途管制的新理念。针对上海资源环境紧约束和城市转型发展的特征，创新性提出了“底线约束、内涵发展、弹性适应”的国土空间用途管制新理念，包括国土空间上的底线约束、国土资源利用方式的转变与内涵提升、管理上的弹性适应，丰富了高密度超大型城市国土资源利用与管理的内涵。

2、探索了生态基底反向约束与城市发展战略正向引导相结合的国土空间划分方法和用途管控措施。研究统筹协调视角下的农业、生态、城镇空间划分方法，在农业空间方面，研究了多目标基本农田立地条件、农用地复合利用模式及“监测评估-整治建设-追溯共享”的农用地全过程动态管理体系；在生态空间方面，提出了以重要生态空间识别和生态功能提升为支撑的生态空间划分方法及分级分类的用途管制措施；在城镇空间方面，研究与资源环境承载能力相适应、城乡空间优化战略导向下的城镇空间划分方法及城镇空间内外差异化管控。

3、研究滨江沿海岸线功能特性，促进陆海资源统筹利用。开展内陆-岸线-滩涂资源空间联动评价，构建了覆盖地质环境条件、区位条件、交通可达性和生态敏感性的评价指标体系，开展岸线功能划分，提出滨江沿海生产岸线比例控制在40%以内及岸段转型利用的指向性建议。

4、以提升国土空间治理水平为目标，探索全域、全要素国土空间用途管制的实施路径。研究建立“两规融合、多规合一”的土地利用规划管理体系和“3 X Y”控制线体系，深化建设用地减量化的政策体系，创新性提出国土空间实施监测、定期评估、动态维护等机制。

5、项目成果推进了上海规划体系创新和国土资源管理政策出台，积累的国土空间用途管制经验对全国具有示范借鉴作用。研究成果提出的农业、生态和城镇空间划分方法和管控措施已应用于《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》、《上海市土地利用总体规划（2016-2040）》（已上报国务院）编制和“新三线”划示工作。项目提出的规划体系建议和成果内容要求已纳入浦东新区和郊区、新市镇规划审批管理文件和技术规程。项目中土地利用流量管理研究成果转化为建设用地减量化和土地利用年度计划管理政策，其衍生的“超级增减挂钩”为上海乃至全国国土资源管理创新提供示范借鉴。 2100433B

自然资源部办公厅关于印发《国土空间用途管制数据规范（试行）》的通知

自然资办发[2021]48号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家自然资源督察局，部机关各司局：

为规范开展国土空间用途管制信息化建设，构建“全域、全要素、全流程、全生命周期”的用途管制数据体系，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，部研究制定了《国土空间用途管制数据规范（试行）》（以下简称《规范》），现印发你们，请参照执行。

部确定吉林、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、广西、贵州、宁夏等9个省（自治区），北京、上海、长春、南京、杭州、厦门、武汉、长沙、南宁、贵阳、银川等11个城市作为示范单位。示范单位要依据《规范》，结合“多规合一”的国土空间规划编制和实施，推进国土空间用途管制数字化、智能化、网络化建设，探索开展信息模型报建审批、备案和动态监管,构建基于全国统一的国土空间基础信息平台的城市信息模型和区域信息模型，切实提高国土空间治理现代化水平和服务效能。请示范单位制定实施方案，并于8月30日前报部，部将适时组织专家和示范单位进行交流完善。

各省（区、市）要立足本地实际，积极探索实践。《规范》试行情况、遇到问题、意见建议，请及时反馈部用途管制司。

自然资源部办公厅

2021年7月2日

参考资料 2100433B

参考资料

本期《国土空间规划经验与实践》聚焦国土空间规划实践案例，在梳理各层级编制体系的基础上，结合近年来同济在各地开展的国土空间规划实践，探讨不同视角和层面的国土空间规划经验，意在国土空间规划开展初期，形成案例范本，多层次解读国土空间规划，讨论实践中出现的重点问题，提出解决思路，以供规划从业者参考与讨论，为下一步国土空间规划的编制提供给更多的思路与有利的借鉴。