北京市人民政府关于改革和完善市对区转移支付制度的实施意见加强组织领导

改革和完善市对区转移支付制度是本市财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各区、各部门要高度重视，加强组织领导，确保相关改革工作顺利推进。要提高认识，把思想和行动统一到党中央、国务院及市委、市政府决策部署上来。要加强沟通，凝聚各方共识，形成改革合力。要周密部署，加强督查，抓好落实，对违反预算法等法律法规规定的，严肃追究责任。

各区、各部门要根据本实施意见要求，结合本区、本部门实际调整完善管理体制，健全相关管理机构，制定完善配套措施，主动作为、勇于担当，积极研究解决工作中遇到的新情况、新问题。市财政部门要会同有关部门和各区及时总结经验，加强宣传引导，推动本实施意见确定的各项政策措施贯彻落实，重大事项及时向市政府报告。

北京市人民政府

2016年1月6日

(一)优化转移支付结构

合理划分市、区事权和支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由区政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于市级事权的，由市级全额承担支出责任，原则上应通过市本级支出安排，由市级直接实施。属于市与区共同事权的，由市与区共同分担支出责任，市级分担部分通过专项转移支付委托各区实施。属于区级事权的，由各区承担支出责任，市级主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

(二)完善一般性转移支付制度

1.清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于市级委托事权或市与区共同事权的项目转列专项转移支付，建立以体制返还补助、均衡性转移支付、功能区转移支付等为主体，以特定投向的分类转移支付为补充，并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。完善房产税等税种的纳税地政策或市、区分成方式，对税源与纳税地分离产生的财力缺口以均衡性转移支付方式予以适度补助。分类转移支付重点用于支持京津冀协同发展、民生保障等方面。

2.建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，将一般性转移支付占比提高到70%以上。今后市级财政体制调整形成的新增财力，清理压减专项资金、收回闲置结转资金形成的可用财力，可用于增加对各区的一般性转移支付，并向市行政副中心、生态涵养区等倾斜。中央、市级出台增支政策形成的区财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

3.加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按规定的基本标准和计算方法编制。根据各区功能定位、资源环境承载能力、经济发展水平、资源禀赋、人口总量和密度等，充分考虑人均占有资源情况，结合有序疏解北京非首都功能、人口规模调控、生态文明建设、旧城整体保护与新城建设等重点工作，完善一般性转移支付分配政策，推动各区均衡发展和基本公共服务均等化。建立激励约束机制，市级采取适当奖惩等方式，引导各区将转移支付资金投入到中央、本市确定的重点领域。完善转移支付资金分配与人口调控挂钩机制，引导各区严格落实人口调控任务目标。按照“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则，建立纵向的市对区生态质量考核奖惩机制和横向的各区间生态补偿机制。研究跨区重大项目的利益协调机制及财税利益分享和统计数据归属等事项。落实好人口输入区公共资源建设补偿和后期社会管理补偿市级全额负担机制。

(三)从严控制专项转移支付

1.清理整合专项转移支付。清理整合要充分考虑公共服务提供的有效性、受益范围的外部性、信息获取的及时性和便利性，以及各区自主性、积极性等因素。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于市级委托事权的项目，可由市级直接实施的，原则上调整列入市本级支出。属于区级事权的项目，划入一般性转移支付。对确需增加投入的专项转移支付项目，优先通过调整现有专项予以解决。对跨年度实施的项目，结合中期财政规划编制，制定分年度预算安排计划，合理确定年度预算安排规模。加大专项资金统筹力度，研究制定市级科技、教育、农业、医疗卫生等重点领域专项资金整合方案，提高资金使用效益。完善土地收入转移支付政策。专项转移支付资金重点用于支持科技成果转化、推进“大众创业、万众创新”、构建高精尖经济结构、生态文明建设、加强和改善民生等中心工作，有效发挥专项转移支付的调控作用。

2.严格控制新设专项。专项转移支付项目必须依法依规设立，严格批准程序。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。

3.修订专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付项目都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。

(四)规范专项转移支付分配和使用

1.规范资金分配。专项转移支付应当分区、分项目编制。严格资金分配主体，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。对用于国家及本市重大工程、跨区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式切块下达区财政，并指导其制定资金管理办法实施细则，按规定层层分解下达到补助对象，做到既调动各区积极性，又保证项目顺利实施。对关系群众切身利益的专项，广泛征求社会各界意见，逐步推动建立政府引导、第三方评价、群众参与的分配机制。对非基本公共服务领域的引导性专项，引入竞争性配置机制，择优遴选项目并予以支持。

2.取消各区资金配套要求。除按规定应当由市与区共同承担的事项外，市级在安排专项转移支付时，不得要求区政府承担配套资金。由市与区共同承担的事项，要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例；在此基础上，根据各区财政状况，同一专项对不同区可采取有区别的分担比例，但不同专项对同一区的分担比例应逐步统一规范。

3.严格资金使用。除中央、市级委托事项外，专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院、本市明令禁止的相关项目建设。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，重点解决资金管理“最后一公里”问题。

(五)逐步取消竞争性领域专项转移支付

1.取消部分竞争性领域专项。凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消；对因价格改革、宏观调控等工作而配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期逐步退出，到期取消。

2.实行基金管理等市场化运作模式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，并逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。基金可以采取市级直接设立的方式，也可以采取市级安排专项转移支付支持各区设立的方式；可以新设基金，也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。基金设立应报经同级人民政府批准，应有章程、目标、期限及指定投资领域，委托市场化运作的专业团队管理，重在引导、培育和发展市场，鼓励创新创业。基金应设定规模上限，达到上限时，根据政策评估决定是否进一步增资。少数不适合实行基金管理模式的，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

(六)强化转移支付预算管理

1.及时下达预算。加强与区级预算管理的衔接，市级进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，市对区专项转移支付提前下达的比例要达到75%以上，其中按因素法分配且金额相对固定的专项转移支付提前下达的比例要达到90%，各区应当将其编入本级预算。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，市对区一般性转移支付在市人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在60日内下达。区政府接到上级转移支付后，应在30日内正式下达到下级政府和本级部门。市级下达的财政转移支付必须纳入区政府预算管理，按规定向区人大或其常委会报告。

2.推进信息公开。市对区转移支付预算安排及执行情况在市人大批准后20日内由市财政部门向社会公开，并对重要事项作出说明。主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的项目、规模、管理办法和分配结果等。

3.加强转移支付结余结转资金管理。建立健全转移支付结余结转资金定期清理机制，各区要严格按照结余资金压缩目标，逐年清理压缩结余资金规模。市对区专项转移支付资金要在规定结转期限内使用完毕，超过结转使用期限、预算尚未分配到部门的，由区财政部门交回市财政部门，统筹用于市委、市政府确定的重点项目；已分配到部门的，由区财政部门收回，统筹使用。

4.健全转移支付绩效管理机制。完善转移支付绩效评价制度，将重大民生政策落实情况等作为绩效评价重点，合理确定绩效目标，扩大事前评估范围，对重大转移支付政策、项目开展事前评估。加强评价结果应用，将绩效评价结果同预算安排有机结合，并作为分配转移支付额度的重要依据。逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。

5.加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。

6.将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。由于市对区一般性转移支付最终形成区财政支出，为满足统计需要，可将其按区财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。

7.加强转移支付执行动态监控。健全转移支付预算执行动态监控平台，将国库集中支付改革覆盖至乡镇，建立“全过程动态监控 全方位集中支付”的转移支付信息化管理体系，提高资金管理安全性和规范性。

(七)调整优化市级基建投资专项

在保持市级基建投资合理规模的基础上，划清市级基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，合理划定主管部门职责权限，优化市级基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入，对确需保留的投资专项，调整优化安排方向，采取政府和社会资本合作、基金管理等市场化运作模式，规范投资安排管理；规范安排市对区基本公共服务领域的投资补助，逐步减少对各区的小、散投资补助；规范市级事权的项目投资，主要用于国家及本市重大工程、跨区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。

(八)完善区对下级政府转移支付制度

各区政府要比照市对区转移支付制度，改革和完善区对下级政府的转移支付制度。与事权和支出责任划分相适应，优化下级政府转移支付结构。对区政府下达的一般性转移支付，下级政府应采取有效措施，确保统筹用于相关重点支出；对区政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金用途的基础上，发挥贴近基层的优势，结合本级安排的预算情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

(九)加快转移支付地方立法和制度建设

结合相关法律法规尽快研究本市转移支付相关制度，条件成熟时推动上升为地方立法。相关文件中涉及转移支付的规定，应当按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)及本实施意见进行修改完善。

(一)指导思想

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署和《中华人民共和国预算法》有关规定，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实京津冀协同发展战略及市委十一届八次、九次全会重要部署，围绕建立具有首都特点的现代财政制度，以推进各区基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，加强转移支付管理，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，充分发挥市、区两个积极性，促进首都经济社会持续健康发展。

(二)基本原则

加强顶层设计，做好分步实施。坚持问题导向，注重顶层设计，使市对区转移支付制度与市、区事权和支出责任划分相衔接，增强改革的整体性和系统性；同时充分考虑实际，逐步推进转移支付制度改革，先行解决紧迫问题和认识比较一致的问题。

立足首都定位，聚焦中心工作。坚持首都城市战略定位，注重发挥转移支付制度在有序疏解北京非首都功能、构建高精尖经济结构、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流的和谐宜居之都等方面的重要促进作用。

合理划分事权，明确支出责任。合理划分市级事权、市与区共同事权和区级事权，将受益范围覆盖全市、外部性强、信息复杂程度低的全市性公共产品和服务作为市级事权，将受益范围跨区、外部性较强、信息复杂程度较高的公共产品和服务作为市与区共同事权，将地域性强、信息复杂程度高的公共产品和服务作为区级事权，建立事权与支出责任相适应的制度。

清理整合规范，增强统筹能力。在完善一般性转移支付制度的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强区财政的统筹能力。

市场调节为主，促进公平竞争。妥善处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境。

规范资金管理，提高资金效率。既要严格转移支付资金管理，规范分配使用，加强指导和监督，做到公平、公开、公正；又要加快资金拨付，避免大量结转结余，注重提高资金使用效率。

(三)目标任务

到2020年，基本建立与首都经济社会发展水平相适应的权责清晰、聚焦中心、公共导向、运转高效、公开透明的市对区转移支付制度体系，并建立健全动态监控、考核问责机制，使各区财政保障能力明显增强、区域间基本公共服务均等化水平明显提高，为落实首都城市战略定位、推动京津冀协同发展、加快建设国际一流的和谐宜居之都提供重要保障。

在转移支付的目标选择上，要因支付对象的不同和经济社会发展阶段的不同选择不同的政策目标。从现实情况看，当前时期，我国建立规范科学的转移支付制度的目标，应以纵向平衡为主并与均等化相结合。中央对地方特别是对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补主体税收收入不足以提供基本公共产品时的财政收支缺口，而且要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共产品方面达到均等。在税制结构没有大的变动的情况下，仅靠乡镇政府自身，并不能完全改变乡镇财政困境的局面，中央财政有必要通过转移支付，给予地方政府适当的财力支持，因此纵向平衡是首当其冲的目标。随着社会经济的发展，人们对公共产品的需求越来越旺盛，而由于我国国土面积广大、地理环境与经济发展程度落差大，均等化目标也应该是政府的必然选择。

（一）规范纵向转移支付

1.建立规模适度、稳定可靠的转移支付基金

为转移支付建立稳定的资金来源，有利于改变目前转移支付资金结构，改变非均等化资金占主体的状况，形成稳定的转移支付制度。许多国家规定某些税种收入用作中央对地方的转移支付，使其具有“专税专用”的性质。我国应该借鉴发达国家的经验，为转移支付建立稳定的资金来源。首先，各级政府要建立本级转移支付基金，此基金原则上由本级财政在年初预算中足额安排，专款专用。中央可以考虑将取消增值税和消费税增量返还后的资金作为对下转移支付的资金来源，省级政府除接受来自中央的转移支付资金外，还可以选择将其营业税、个人所得税的一定比例，作为对下转移支付的资金来源。其次，为了提高资金使用效益，除少数确需下达指定地区或项目的专项资金外，其余绝大多数应该在使用范围原则上与上级财政所指示的方向一致的基础上，归集建立上级拨付转移支付基金，并与本级转移支付基金合并一起使用。

2.缩减专项转移支付规模，增加一般转移支付

与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的使用自主权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要，因而更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以降低人为因素的干扰，避免了专项转移支付的随意性。纵观世界发达分税制国家，一般都是一般转移支付为主，专项转移支付限定在具有明显外溢性、需要两级或多级政府共同分摊成本的某些基础项目和公益事业上。而我国目前专项转移支付范围过宽，许多专项资金的支配使用缺乏事权依据，费用分摊标准和专项资金在各地之间分配也缺乏严格的制度约束。因此，应该压缩专项转移支付规模，大幅度增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付，一方面平衡财政收入，一方面均等各县乡的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。

3.对一般转移支付，舍弃“基数法”，改用“因素法”

基数法弱化了转移支付的均等化功能，导致“富者越富，穷者越穷”。因此，应当舍弃“基数法”，改用“因素法”，可以采用国际通行的测算核定公式：

对地方的一般转移支付（1）=（该地方政府的标准支出（2）-该地方政府的标准收入（3）-该地方政府得到的其他转移支付（4））×调整系数（5）

其中，（1）对地方的一般转移支付，计算结果为正数，就是该地区应该得到的一般转移支付数额；计算结果为负数，就是该地区财政实力较强，不需要转移支付拨款。（2）该地方政府的标准支出，是根据该地方政府的各类支出的标准单位成本和受益者数量以及调整系数加总得出。（3）该地方政府的标准收入，是根据该地区的GDP、居民总收入、商品零售额、地方税税基和平均税率等因素计算得出。（4）该地方政府得到的其他转移支付，是该地方政府得到的包括专项转移支付等在内的其他非一般转移支付之和。（5）调整系数，是根据该地区自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等确定，该地区条件越差，系数相应越高，以达到均等化目标。

（二）建立横向转移支付

社会公平是公共财政的主要目的，也是转移支付的最终目标。社会公平，不仅是指个人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的义务教育、社会保障等公共产品方面的平等权利。而仅靠本地财力和纵向转移支付，不发达地区仍然很难达到公共产品提供均等化的目标，这就要以横向转移支付为补充。通过横向转移支付，可以实现地区间相互支持，协调发展，共同富裕，从而在全国范围内盘活均衡机制，使不同地区间公共产品提供大致均等，从而最终实现社会公平的战略目标。

纵观世界各国，经济状况、国体形式、政权组织形式以及集权和分权的程度各有不同，各国的转移支付模式也随之有所不同，但大体都能够体现均等化的意图，实现社会公平的目标。根据我国国情，目前比较具有现实可操作性的是，在纵向转移支付间接实现横向财力转移的基础上，借鉴纵向转移支付的标准，在省、市级实现其管辖范围内的各地区间的横向转移支付，帮助不发达地区实现公共产品均等化的目标。

（三）强化转移支付资金管理

全国人大或国务院制定专门的《政府转移支付法（条例）》，对转移支付的目标、原则、形式、资金的用途等等以法律法规的形式予以规定；要使转移支付和各级政府的预算同步，从而把转移支付纳入各级预算，实行预算管理，其项目要详细列出，并对社会公开，接受社会监督；改变中央转移支付多头管理的情况，将分散在各部门的转移支付管理职能归并，交给一个专门的中央转移支付管理机构行使管理职能；各级财政对下级政府的转移支付引入惩罚激励机制和有偿使用机制，充分调动下级政府开源节流的积极性，消除下级政府对财政补贴的依赖性，增强其财政自求平衡的能力。2100433B

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各有关单位：

为深化集体林权制度改革，进一步解放和发展集体林业生产力，建立和完善适应现代林业发展要求的集体林权制度和经营机制，加快“绿色常州”建设步伐，根据《省政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》（苏政发〔2008〕100号）等有关规定，结合本市实际情况，现就深化集体林权制度改革提出如下意见：

一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，紧紧围绕实现“两个率先”和“绿色常州”建设目标，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，进一步明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，加快现代林业发展步伐，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出积极贡献。

（二）基本原则

坚持依法办事、有序推进，严格按照法律、法规和有关政策规范操作，积极稳妥推进集体林权制度改革；坚持尊重民意、因地制宜，确保集体林权制度改革方案切合当地经济社会发展水平和森林资源状况；坚持统筹兼顾、协调发展，着眼于提高农民持续增收能力、壮大集体经济组织实力、保护生态资源、提高可持续发展能力，确保农民得实惠、林业得发展、生态受保护。

（三）总体目标

力争到2010年10月底，基本完成明晰产权、落实集体林地承包经营权和林木所有权的改革任务。在此基础上，逐步完善政策，建立产权归属清晰、经营主体明确、责权划分具体、利益分配合理、流转程序规范、融资渠道通畅、监管服务到位的集体林权制度，实现资源增长、林业增效、农民增收、生态改善的目标。

二、深化集体林权制度改革的范围和内容

（一）改革的范围和重点

改革的范围是：农村集体经济组织的林地和林木。改革的重点是：目前仍由农村集体经济组织经营，以及虽已通过招标、拍卖、公开协商等方式明确经营管护主体、但尚未明晰初始产权的集体商品林、宜林地。按照逐级负责、分级调处的原则，积极调解有争议的林地和林木权属争议，争议未解决前暂不纳入改革范围。

（二）改革的主要内容

1．明晰产权。在坚持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，依法将集体统一经营的集体林地和林木，通过均股、均利等方式将产权落实到本集体经济组织的农户。对已通过招标、拍卖、公开协商等承包方式明确其他经营管护主体、但尚未明晰本集体经济组织成员初始产权的集体林地，应当按照均股、均利方式将产权落实到本集体经济组织成员。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，应当依法纠正。

已划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。分包到户的责任山，保持承包关系稳定，承包期内允许继承。责任山承包到期后，可以均股、均利方式在本集体经济组织内落实产权，也可依法继续实行家庭承包经营，承包期为70年。对面积、界址不清的责任山，在明晰界址的基础上完善承包合同，明确双方的权利和义务。

集体林地和林木产权改革方案，要按照村民民主议事的方式审议通过。在明晰产权过程中，集体林地的产权关系不因行政区划的调整而随意变更。行政区划调整以后合并的村和村民小组，明晰集体统一经营的林地和林木产权时，原则上以合并前的村或村民小组为单位进行。在农村土地二轮承包时，如果是按合并后的村或村民小组确权、并经2/3以上村民或农户同意的，应当按照合并后的村或村民小组进行确权。

国有林业场圃、自然保护区、森林公园等单位经营管理的集体经济组织的林地和林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权利人的合法权益。

明确林地和林木产权关系后，要依法进行确权勘界、登记、核（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。尚存在林权纠纷的，依法调处解决后再核发林权证。各级林业主管部门应当明确专门的林权管理机构，具体承办同级政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

2．放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售；对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

按照均股、均利方式明晰产权的集体林地，通过集体民主议事决策程序，可由集体统一经营管理，也可通过招标、拍卖、公开协商等方式落实承包经营主体，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包权。为保护集体经济组织及其成员的长期收益，承包经营期限应当合理确定。鼓励集体经济组织成立股份合作社、专业合作社等，对集体林地实行规模经营。

3．落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权利人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件依法合理开发利用。流转林地经营权和林木所有权的期限，不得超过承包期的剩余期限。林权流转要使用林业主管部门统一规范的合同文本，明确权属关系和双方的权利与义务。

4．保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。按照均股、均利方式明晰产权的，集体经济组织应当将不低于70%的收益平均分配给本集体经济组织成员，其余要用于集体公益事业。依法保护林地承包经营者的合法权益，严禁在林地发包过程中乱摊派、乱收费，变相加重经营者负担。

征收林地，要依法足额予以补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的补偿费。支付给农村集体经济组织的林地补偿费的使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定。

三、完善集体林权制度改革的配套政策

（一）建立森林资源资产评估体系和流转市场

按照国家有关规定，抓紧建立森林资源资产评估和监督管理制度，加强集体林地承包经营权和林木所有权流转管理，建立健全产权交易平台，为流转提供规范化服务，维护交易各方合法权益。市、辖市（区）林业技术推广、林业科研教学、森林资源监测等单位，可依法提供森林资源资产评估咨询服务。抓紧制定森林资源流转管理办法，规范流转程序，保障公平交易。根据森林资源分布状况，建立区域性森林资源资产流转交易市场，为规范流转创造条件。

（二）推进林业投融资改革

增加林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，扩大面向农户的林业小额信贷和联保贷款。鼓励商业银行等金融机构开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品。鼓励林业企业上市融资。林业主管部门要做好林权抵押登记工作，在抵押贷款期间，未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证，不予办理林权变更手续。鼓励开展政策性林业保险试点，提高林业经营者抵御自然灾害的能力。

（三）完善公共财政保障机制

各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金。各级财政要按照分级管理、事权与财权相匹配的原则，将公益林的规划、建设、保护和管理经费纳入地方财政预算。市、辖市（区）财政根据实际情况对本级以上公益林予以补助，并根据经济发展情况逐步提高补偿标准。

（四）加强乡镇林业机构建设

乡镇林业工作站承担基层林业政策宣传、资源保护、生产组织、科技推广和社会化服务等公益性职能。林业面积较大的乡镇，可在相应的机构增挂林业站牌子，明确职责，并结合乡镇机构改革，配备专职或兼职林业技术人员，建立岗位责任制，经费纳入地方财政预算，保证基层林业技术队伍稳定。

（五）完善社会化服务机制

鼓励发展林业服务机构，引导农户采取家庭联合经营、股份合作制等形式，培育新的林业经营实体。鼓励龙头企业与农户建立起“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，引导建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。

四、集体林权制度改革的保障措施

（一）加强领导，明确责任

各级政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要工作议程。要实行主要领导负责制，层层落实责任，将集体林权制度改革工作纳入年度目标考核体系。林区政府要成立集体林权制度改革工作领导小组，制定工作计划，明确目标任务，拟定具体改革方案，扎实推进改革。农办、发改、财政、农林、国土资源等有关部门要各负其责，积极参与，密切配合，形成合力。集体林权制度改革工作经费要纳入同级财政预算，足额落实到位。各级财政要安排好配套资金，有关部门要加强对工作经费使用的监督和管理。

（二）分步实施，有序推进

集体林权制度改革涉及到广大农户的切身利益，各级各部门要严肃工作纪律，依法规范操作，做到改革的内容、程序、方法、结果公开、公平、公正，确保广大农户的知情权、参与权、决策权和监督权落到实处。集体林权制度改革面广量大，各地要有步骤、分阶段、积极稳妥地推进，确保改革有序进行。一是成立机构，制定方案。2010年1月，林区政府要成立集体林权制度改革工作领导小组，制定改革总体方案。二是广泛宣传，加强培训。2010年1月，林区要层层召开集体林权制度改革动员大会，广泛宣传改革的意义、内容、方法及有关政策法规，分级组织业务骨干培训。三是上下联动，组织实施。2010年2月至7月，林区要按照有关规定，精心组织，认真完成集体林权制度改革任务。四是公示公告，发证建档。2010年8月至10月，要按照申请、审查、勘查、公示、登记、办证等步骤，及时核（换）发林权证，并做好改革过程中重要文件、资料的收集整理工作，确保档案资料的完整、准确和系统。

二○一○年一月七日